Un problema identificado con precisión: los puertos como puerta del crimen organizado
Los puertos, pasos fronterizos y terminales aeroportuarios dejaron hace tiempo de ser únicamente la vía de entrada y salida del comercio lícito. Se han transformado también en uno de los principales escenarios de operación del crimen organizado, el narcotráfico y el contrabando. Consciente de ese diagnóstico, el Ministerio de Seguridad Pública decidió revisar a fondo una discusión jurídica que llevaba años sin resolverse con claridad. Quién tiene realmente el control autónomo dentro de la denominada «zona primaria» aduanera, el espacio donde se cargan, descargan, almacenan y revisan las mercancías que entran o salen del país.
Un trabajo jurídico riguroso antes de actuar
Antes de que el ministro Martín Arrau instruyera el ingreso autónomo de Carabineros y la PDI a las zonas primarias de Aduanas, la Subsecretaría de Seguridad Pública —encabezada por Pilar Giannini— lideró una revisión exhaustiva de la normativa vigente, los dictámenes de la Contraloría General de la República y la jurisprudencia relacionada con el ejercicio de funciones policiales en estos recintos. El resultado de ese trabajo fue categórico: el ordenamiento jurídico chileno ya reconocía que las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública tienen competencia en todo el territorio nacional, incluidas las zonas primarias aduaneras, sin que ello desplace las atribuciones fiscalizadoras del Servicio Nacional de Aduanas.
El dictamen clave: Contraloría ya lo había resuelto en 2018
El principal respaldo jurídico de la medida es el dictamen N°18.583 de la Contraloría General de la República, emitido el 25 de julio de 2018 a raíz de una consulta de la entonces Subsecretaría del Interior, justamente por diferencias entre Aduanas y las policías respecto al alcance de sus competencias. En ese pronunciamiento, el organismo contralor estableció que las facultades del Servicio Nacional de Aduanas «deben ser ejercidas sin perjuicio de las facultades de policía» de Carabineros y la PDI, recordando que tanto la Constitución como las leyes orgánicas de ambas instituciones les entregan la responsabilidad de mantener el orden público y prevenir delitos en todo el territorio nacional. El dictamen es explícito en diferenciar ambas competencias: la «potestad aduanera» de fiscalizar mercancías no habilita a Aduanas para ejercer funciones policiales o de persecución penal, mientras que las facultades policiales sí pueden ejercerse dentro de la zona primaria, principalmente para mantener la seguridad pública y evitar delitos.
Coordinación, no subordinación
Un punto especialmente relevante del análisis jurídico del Ministerio de Seguridad es la distinción entre coordinación y autorización previa. Contraloría establece que Carabineros, la PDI y Aduanas tienen el deber de coordinarse entre sí para el adecuado cumplimiento de sus funciones, pero el organismo nunca sostuvo que las policías requieran autorización previa de Aduanas para actuar. Por el contrario, el dictamen señala que la labor policial corresponde de manera exclusiva a las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública en todo el territorio nacional, debiendo coordinarse con Aduanas solo cuando resulte necesario para la ejecución de sus respectivas funciones.
El refuerzo judicial: un fallo reciente de la Corte Suprema
A ese dictamen se sumó un segundo antecedente considerado clave por los equipos jurídicos del Ejecutivo. Una reciente sentencia de la Corte Suprema, dictada este año en una causa de contrabando originada en San Pedro de Atacama. En ese juicio, la defensa había argumentado que la PDI y Carabineros actuaron ilegalmente al realizar diligencias antes de que existiera una denuncia formal de Aduanas. Los tribunales descartaron ese argumento, concluyendo que las actuaciones policiales en un contexto de flagrancia corresponden a actos urgentes de investigación amparados por el artículo 166 del Código Procesal Penal, y que su legalidad no depende de una denuncia previa de Aduanas cuando, junto al contrabando, concurren otros delitos de acción penal pública que por sí solos habilitan la intervención policial.
De la instrucción administrativa a la certeza legal
Con ambos antecedentes ya verificados, el Ejecutivo optó por avanzar en dos etapas: primero, una instrucción directa del Ministerio de Seguridad para que Carabineros y la PDI ejercieran plenamente sus atribuciones dentro de las zonas primarias cuando fuera necesario para combatir el crimen organizado, el narcotráfico, el contrabando y otros delitos transnacionales; y segundo, incorporar ese mismo criterio dentro del proyecto de ley que integra la Agenda Contra el Crimen Organizado y el Terrorismo (ACOT). Según explicaron fuentes conocedoras de la elaboración del texto, el objetivo es dar certeza jurídica expresa a la actuación policial, evitando que futuras controversias administrativas vuelvan a limitar los procedimientos contra organizaciones criminales que utilizan puertos y pasos fronterizos como puntos estratégicos.
La postura de los gremios de Aduanas
La decisión generó inquietud entre las asociaciones de funcionarios del Servicio Nacional de Aduanas, que solicitaron conocer el contenido definitivo del proyecto antes de su tramitación en el Congreso. Los gremios fueron claros en precisar que no cuestionan la necesidad de fortalecer la lucha contra el crimen organizado, el narcotráfico y el contrabando, pero pidieron que cualquier ajuste al funcionamiento de la zona primaria se resuelva resguardando las facultades que la ley entrega al servicio, con una discusión técnica y legislativa que delimite con precisión el rol de cada institución.
Lo que viene
Con el criterio jurídico ya convertido en parte del proyecto de ley de la ACOT, la discusión pasa ahora al Congreso, donde el Gobierno deberá exponer con el mismo rigor técnico que respaldó esta decisión —el dictamen de Contraloría de 2018 y el reciente fallo de la Corte Suprema— para despejar las dudas planteadas por los gremios de Aduanas y avanzar en una normativa que otorgue mayor certeza a la actuación policial en puertos, aeropuertos y pasos fronterizos.
